[摘要]  2018年9月，中共中央、国务院下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》文件，拉开我国全面实施支出预算绩效管理序幕，而其中项目支出绩效管理则是重中之重。本文在总结分析几年项目支出绩效管理实践的基础上，针对当前项目支出绩效管理的难点提出了对策建议。

[关键词]  项目支出；绩效管理；绩效评价；管理体系

[作者单位]  河南省南阳市西峡县财政局

长期以来，财政项目绩效管理一直处于被忽视的地位。中央没有统一的相关法规，地方没有具体的管理办法，绩效管理理念淡薄，项目资金重投入、轻绩效。为进一步落实好中央过“紧日子”要求，提高财政资源配置效率和使用效益，全面实施预算绩效管理，搭建科学、合理的项目支出绩效评价管理体系尤为重要。

强化项目支出绩效管理背景

——当前经济发展形势的必然要求。从财政部2019—2021年部门预算一般公共预算收入3年变化情况看，一般公共预算拨款收入2019年1537236万元、2020年740199万元、2021年686797万元，收入持续下降。我国经济已由高速增长转向高质量发展，如何确保经济高质量发展，首先预算安排至关重要。按照新修订《预算法》及《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）文件精神，建立预算项目政策事前绩效评估，对新出台重大政策、项目立项必要性、投入经济性、实施方案可行性、项目预算的合理性等方面进行客观、公正的评估。从而提高预算编制质量，建立起全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。

——推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。这一点在财政政策上体现就是进一步压缩一般性支出和“三公”经费支出。2022年，河南省预算一体化建设全面实施，规定所有预算支出项目要进行事前绩效评估。预算绩效关口前移，目的就是要使预算安排更合理、资金使用更有效、体现政府全心全意为人民服务理念。

当前项目支出绩效管理难点

——怎样规范设置项目绩效目标与指标，以及选用恰当的绩效评价方法。县级预算部门因编制指数限制，项目绩效实际操作者一般都为各单位财务人员，绩效工作往往成为他们的附带，加之自身对项目认识程度不同、主观随意性，导致在绩效指标值的设定过程中，一方面将绩效指标与绩效目标混为一谈，另一方面将绩效目标设定过于宏观，无具体量化指标，一级指标、二级指标设定单一、格式僵化。绩效目标设定不当，势必影响绩效评价方法的选择，进而严重影响绩效评价质量。

——项目绩效管理体系搭建时间紧迫。《意见》指出，力争用3—5年时间基本建成全方位、全覆盖的预算绩效管理体系。地方各级政府能否在短时间里建立起高质量、高效率的预算绩效管理体系，有待验证。长期以来，项目绩效仅是针对部分项目比如教育“两免一补”，农业基本农田建设涉及民生的项目作为重点，项目的全覆盖在2021年预算编制才刚刚提出，执行效果如何有待验证；预算编制过程中事前评估、预算执行过程中事中监控、事后绩效评价结果的应用和责任追究等全流程的预算绩效管理模式也还处于起步阶段。

——怎样提高项目绩效评价结果利用价值。目前，项目绩效评价主要有自评和外部评价。单位自评主要是项目完成后结果评价，项目单位往往从自身利益出发，主观性强，这种方式难以保证绩效评价结果客观公正。外部评价主要是第三方评价，第三方往往是受项目单位或财政部门委托，以收取利益为目标，地方业务基本交由当地会计师事务所承揽，项目绩效评价工作对他们来说也是一个全新领域，能做到客观、专业评价并非易事。种种因素导致项目结果绩效评价质量不高，难以成为下年预算安排及健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制的参考指标。

项目支出绩效管理体系搭建

——建章立制。随着中央项目绩效管理相关办法、通知出台，河南省、市、县相继出台各级《预算项目政策事前绩效评估管理办法》《部门预算绩效目标管理办法》《预算绩效运行监控管理办法》《预算项目支出绩效评价管理办法》《预算绩效评价结果应用管理办法》5个办法，具体指导地方项目绩效评价工作，使绩效评价工作有章可循。

——预算一体化系统全面实施，为项目支出绩效管理体系搭建提供了一个很好的平台。预算一体化系统项目库管理要求列入预算安排的项目须从项目库中提取，且入库项目是经过充分立项筛选的，有明确的实施期、合理需求，并要求达到预定绩效目标，从而做到预算项目政策事前绩效评估。同时，预算一体化系统“基础信息管理”需录入一级重要指标 “绩效指标”，各级财政部门统一设置和维护一级、二级、三级指标。指标设定需要高素质管理人才，县级各预算部门探索由项目管理人员加强预算一体化系统培训，设定项目绩效目标；或选择既懂财务又懂项目的第三方评价机构来设定项目绩效指标，使预算绩效指标值设定更科学、合理。

特别是预算一体化系统预算编制要求“两上两下”，预算单位向本级财政部门报送预算项目支出建议计划（一上），本级财政部门初审后通报预算单位（一下）；预算单位根据本级财政部门审核意见，修改项目预算支出计划重新上报（二上），同级财政部门汇总各预算单位项目计划，报同级人大审议批复后，下达预算单位按项目执行进度支付（二下）。通过授权预算单位和财政部门不同职权，划分各自不同权责，将每一个系统操作用户定岗、定责、定权。预算单位操作用户需在预算一体化系统“项目库管理”里“项目支出”将项目详细信息，诸如合同签订、变更、完成进度、资金拨付等录入系统，财政部门操作用户从系统中予以审核，批准项目资金拨付，在监控审核过程中，进而发现问题、及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。同时，各级财政部门建立重大政策、项目绩效跟踪机制，使绩效运行监控达到全方位、全过程覆盖。从而体现《意见》中明确要求各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”目标。

——改进项目绩效评价方法。《项目支出绩效评价管理办法》详细列述项目绩效评价应遵循原则、标准和方法，2021年中央又对项目支出核心绩效目标和指标设置规定了更为具体的分类、设置要求，编制要求，指标的确定更明确、具体、可衡量，同类项目绩效评价指标和标准更具可比性，绩效评价目标确定后，根据部门特点和实际出发，确定具体采用什么样的绩效评价方法。所选绩效评价方法既要坚持定性评价，又要坚持定量评价；既要坚持部门开展自评，又可委托第三方机构评价，实现评价方法多元化，以提高考核结果的准确性。

——提升绩效评价结果应用和绩效管理监督问责。绩效评价结果是预算绩效管理的落脚点，是下年预算的重要依据，也是绩效管理监督问责的重要参考。因此，提升绩效评价结果质量至关重要。

一是将绩效评价结果与下年预算安排紧密挂钩，对绩效评价结果差、无绩效项目直接压减甚至取消下年预算。要夯实部门预算主体责任，项目预算从开始申报到录入预算一体化系统，再到项目执行、审核，每一步都要落实到具体责任人，提高预算编制的准确性、真实性、合理性。二是加大无绩效项目、绩效结果差项目问责力度。探索从政府层面与预算部门签订绩效协议书，达不到既定绩效目标的，对单位削减下年预算，对责任人扣减绩效甚至调离岗位。三是利用预算一体化系统加强对预算执行情况和绩效目标实现程度开展日常监督管理工作。各部门要组织定期对绩效监控信息进行收集、审核、分析、汇总、填报，分析项目执行偏离绩效目标的原因及存在的问题，提交高质量的绩效监控报告作为以后年度预算安排和政策制定的重要参考依据。

张轶君